کارکرد همه‌پرسی در تصویب یا تغییر قانون اساسی

رفراندوم یکی از ابزارهای کلیدی در بسیاری از قوانین اساسی مدرن محسوب می‌شود که به شهروندان این امکان را می‌دهد تا در تصمیمات مهم سیاسی و اجتماعی کشور مستقیماً دخالت داشته باشند. با این حال، کاربرد و اثربخشی این ابزار دموکراتیک در جوامع مختلف بسته به ساختار قدرت و فرهنگ سیاسی تفاوت‌های بسیاری دارد.

با پگاه بنی‌هاشمی، پژوهشگر ارشد حقوق در دانشگاه شیکاگو درباره کارکرد رفراندوم در قوانین اساسی، تجربه‌های کشورها در استفاده از این ابزار، و موانع و چالش‌های موجود برای عملیاتی کردن آن در برخی جوامع، از جمله ایران، گفتگو کرده‌ایم.
 

 خانم بنی هاشمی! کارکرد رفراندوم در قوانین اساسی کشورها چیست؟

بیایید از این جا شروع کنیم که چرا ما می‌خواهیم قانون اساسی داشته باشیم، چون کشورهایی هم هستند که به قانون اساسی باور ندارند در حالی که بسیاری کشورها قانون اساسی دارند مثل فرانسه، آمریکا و ایران. قانون اساسی یعنی قانون مادر که قانونی بالاتر از آن نیست و به این معنی است که شهروندان یک کشور در مورد یک سری مسایل و الویت‌ها اتفاق نظر دارند. مثلا در قانون اساسی ایران سیستم حکومتی باید اسلامی و جمهوری باشد.

از ویژگی‌های بارز یک قانون مدرن که ایران نیز هنگام تدوین قانون اساسی تلاش کرد آن را داشته باشد «رفراندوم» است. بعد از انقلاب افراد از اقشار مختلف کنار هم قرار گرفتند و این قانون اساسی را نوشتند با این فکر که ما هم آدم‌های تحصیل کرده داریم و هم آدم‌های حوزوی و خبره در امور شرعی و توافق کردند که کنار هم بنشینند و نظرات خود را در قانون اساسی پیاده کنند. بنابراین در آن زمان مساله رفراندوم به عنوان یک امر مهم در قانون اساسی مطرح شد از این دریچه که به تازگی یک انقلاب بزرگ را پشت سر گذاشتیم و نظام پادشاهی دوهزار و پانصد ساله را کنار زدیم پس آن قدر ذهنمان باز است که بخواهیم در مورد رفراندوم در قانون اساسی با شجاعت بنویسیم و این قانون را داشته باشیم چون رفراندوم یعنی خروج از دیکتاتوری و بن‌بست‌های سیاسی.

اگرچه بارها در برهه‌های مختلف دست اندرکاران و سیاست‌مداران ایرانی همه‌پرسی را مطرح کردند اما آنها وقتی صحبت از رفراندوم کردند که خودشان به عنوان یک مهره سیاسی احساس کردند در بن بست سیاسی قرار دارند وگرنه زمانی که در دوران پیروزی و بر مسند قدرت و اوضاع بر وفق مرادشان بوده‌ دم از رفراندوم نزده‌اند. اگر دقت کنید سیاست‌مداران جمهوری اسلامی معمولا بعد از چند سال کار کردن زیر نظر رهبری به این نتیجه رسیدند که شاید برای خروج از بحران‌ها و بن‌بست‌های سیاسی نیاز به رفراندوم است.

شما گفتید که رفراندوم به معنای خروج از دیکتاتوری است اما به نظر می‌رسد قانون اساسی جمهوری اسلامی حتی در مورد رفراندوم هم سلطه رهبر جمهوری اسلامی را لحاظ کرده است به طوری که در اصل ۱۱۰ فرمان همه پرسی ذیل اختیارات رهبری آمده و مصوبه مجلس را باید رهبر جمهوری اسلامی تایید و فرمان همه پرسی را صادر کند. در واقع همین قانون اساسی جمهوری اسلامی هم اصل رفراندوم را از موضوعیت انداخته و از نقش  خود خالی کرده است.

ما در سال ۱۳۶۸ اصلاحاتی در قانون اساسی داشتیم و یکی از چیزهایی که تغییر کرد اصل ۱۱۰ بود که فرمان همه پرسی را از اختیارات رهبری قرار داد در حالی که در قانون اساسی مصوب سال ۱۳۵۸ چنین چیزی ذیل اختیارات رهبری نبود. یعنی در اصلاحاتی که بعد از فوت آقای خمینی انجام شد اصل ۱۱۰ تغییر کرد. در اصل ۱۱۰ قانون اساسی مصوب سال ۱۳۵۸ وظایف‏ و اختیارات‏ رهبری‏ به این شرح است:

۱-تعیین‏ فقهای‏ شورای‏ نگهبان‏

۲-نصب‏ عالی‌ترین‏ مقام‏ قضایی‏ کشور

۳-فرماندهی‏ کل‏ نیروهای‏ مسلح‏ به‏ ترتیب‏ زیر:

الف - نصب و عزل رئیس ستاد مشترک .

ب - نصب و عزل فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی .

ج - تشکیل شورای عالی دفاع ملی، مرکب از هفت نفر از اعضای زیر: رئیس جمهور، نخست وزیر، وزیر دفاع، رئیس ستاد مشترک، فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی و دو مشاور به تعیین رهبر .

د- تعیین فرماندهان عالی نیروهای سه گانه به پیشنهاد شورای عالی دفاع .

ه- اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها به پیشنهاد شورای عالی دفاع.

۴-امضای‏ حکم‏ ریاست‏ جمهوری پس‏ از انتخاب‏ مردم،‏ صلاحیت‏ داوطلبان‏ ریاست‏ جمهوری‏ از جهت‏ دارا بودن‏ شرایطی‏ که‏ در این‏ قانون‏ می‌آید باید قبل‏ از انتخابات‏ به‏ تأیید شورای‏ نگهبان‏ و در دوره‏ اول‏ به‏ تأیید رهبری‏ برسد.

۵-عزل‏ رئیس‏ جمهور با در نظر گرفتن‏ مصالح‏ کشور، پس‏ از حکم‏ دیوان عالی‏ کشور به‏ تخلف‏ وی‏ از وظایف‏ قانونی‏ یا رأی‏ مجلس‏ شورای‏ ملی‏ به‏ عدم‏ کفایت‏ سیاسی‏ او.

۶-عفو یا تخفیف‏ مجازات‏ محکومین‏، در حدود موازین‏ اسلامی‏، پس‏ از پیشنهاد دیوان عالی‏ کشور.  

کشورهای دموکراتیک چطور به موضوع رفراندوم نگاه کرده‌اند و آیا در این کشورها رفراندوم نقش اساسی در قانون دارد؟

بله نقش اساسی دارد. در فرانسه چند بار قانون اساسی تغییر کرده و حتی می‌گویند فرانسه امروز در جمهوری پنجم به سر می‌برد. قانون اساسی بارها در بعضی کشورها از جمله آمریکا با اصلاحاتی مواجه شده است. من روی مساله همه پرسی تاکید می‌کنم برای این که همه‌پرسی تنها یک سوپاپ اطمینان نیست بلکه خروج از یک بن‌بست سیاسی و بازگرداندن دموکراسی و دینامیک رابطه بین دولت و ملت است. در کشوری مانند سوییس حتی می‌توانند موضوعات جزیی را هم به همه پرسی بگذارند تنها با صد هزار امضا ولی اصولا وقتی صحبت از همه پرسی است منظور مسایل مهم و بنیادین است. کشورهای دیگر هم تجربه این موضوع را داشتند و شاید یکی از مسالمت‌آمیزترین راه‌های گذار از یک حکومت به حکومت دیگر همین باشد وقتی دینامیک رابطه دولت-ملت دیگر کار نمی‌کند.

وقتی دولت-ملت در یک کنش و واکنش با هم باشند، ملت این حق را به دولت می‌دهد که از سوی او حکمرانی کرده و موازین را اجرا کند و مصلحت شهروندان را در نظر گیرد. در جامعه ای که شهروندان احساس می‌کنند حکومت صدایشان را می‌شنود و خواسته‌هایشان را به اجرا در می‌آورد مردم احساس دموکراسی بیشتری می‌کنند.

در بسیاری از کشورها قوانین زیادی تغییر کرده است. یکی از بهترین  مثال‌ها ازدواج همجنس‌گرایان در کشور بریتانیا است که زمانی نه چندان دور صرف همجنس‌گرا بودن حتی می‌توانسته مجازات اعدام داشته باشد اما بعد از چند دهه رابطه دولت و ملت به جایی می‌رسد که بریتانیا جزو اولین کشورهایی می‌شود که ازدواج شهروندی همجنس‌گرایان به رسمیت شناخته می‌شود. بنابراین در چنین موضوعاتی با تغییر سریع قوانین، دولت از بن بست خارج می‌شود.

به نظر می‌رسد در برخی از کشورها از جمله جمهوری اسلامی قانون رفراندوم بیشتر یک ژست دموکراتیک است. مثلا بعد از به رهبری رسیدن علی خامنه ای ما رفراندومی در جمهوری اسلامی نداریم و دو رفراندوم اصلی هم در زمان رهبری آیت الله خمینی بود. به نظر شما بعد از جمهوری اسلامی از نظر قانونی چه باید کرد که رفراندم از این حضور نوشتاری در قانون خارج شود و به یک ابزار مسلط در دست مردم و یا نمایندگان مردم در بیاید برای رابطه بهتر دولت- ملت؟

وقتی این موضوع برای آینده تضمین می‌شود که بتوانیم حکومتی برقرار کنیم که تمام قدرت در یک نهاد یا یک شخص ظهور پیدا نکند. ما در ایران هرگز شاهد جمهوری نبودیم نه در روی کاغذ و نه درعمل. ما از جمهوری بودن تنها یک عنوان بر سر در دیواری داریم که پشت آن برهوت است. اگر امروز حق رفراندوم را نمی‌بینیم فقط نشات گرفته از قانون مکتوب نیست اشکال در جمع شدن قدرت در نهاد رهبری است که از اصلاحیه قانون اساسی سال ۶۸ بروز پیدا می‌کند و اصل توازن قوا را بیشتر از قبل به هم می‌زند.

من به عنوان یک پژوهشگر اعتقاد دارم اگر از ابتدا مشکلاتی در قانون اساسی وجود داشت ولی در سال ۶۸ این مشکلات به آخرین حد خود رسید. اگر قدرت را در یک نهاد یا یک فرد خاص متمرکز کنید نمی‌توانید انتظار یک پویایی از رابطه دولت-ملت داشته باشید و این یک واقعیت بلامنازع است. اگر حکومت‌هایی با نظام پادشاهی بر سر کار هستند و موفق‌اند به این علت است که توازن قوا به جدیت دنبال کرده ‌ند. یکی از قدیمی‌ترین نظام‌های پادشاهی بریتانیا است و از معروفترین حرکت‌های ملکه الیزابت دوم در طول نود و شش سال عمرش این بود که به شدت تلاش کرد هرگز قدرت را در سلطنت خود متمرکز نکند و این دستاورد باعث شد به عنوان یک ملکه موفق در امور سیاسی از او یاد شود. او در بحرانهای مختلف سعی کرد با مساله تفکیک قوا و داشتن احزاب و پارلمان رابطه با مردم حفظ شود.

اگر امروز در ایران رفراندوم به بن بست رسیده دلیل آن تمرکز قدرت درنهاد رهبری است. چیزی که در قانون اساسی سال ۱۳۵۸ تغییر نکرد اصل ۵۹ آن است که  در مسائل‏ بسیار مهم‏ اقتصادی‏، سیاسی‏، اجتماعی‏ و فرهنگی‏ ممکن‏ است‏ اعمال‏ قوه‏ مقننه‏ از راه‌همه‏ پرسی‏ و مراجعه‏ مستقیم‏ به‏ آراء مردم‏ صورت‏ گیرد. در خواست‏ مراجعه‏ به‏ آراء عمومی‏ باید به تصویب‏ دو سوم‏ مجموع‏ نمایندگان‏ مجلس‏ برسد. این اصل بسیار روشنگر و مدرن است و از اصولی است که در سال ۵۸ تصویب شد. پس راه برای رفراندوم در قانون اساسی به اندازه کافی باز است. به فرض این که نمایندگان مجلس نماینده واقعی مردم باشند می‌توانند در مورد مسایل رفراندوم برگزار کنند. اگر امروز اصل توازن قوا در ایران و نظارت استصوابی کار را به جایی نرسانده بود که نمایندگان مجلس فقط نماینده قشر بسیار اقلیتی باشند به راحتی می‌شد در مورد مساله حجاب یک رفراندوم برگزار کرد که آیا مردم راضی به حجاب اجباری هستند؟ آیا مردم موافقند که بودجه عمومی کشور صرف نهاد عریض و طویل امر به معروف و گشت ارشاد و پوشش شود؟ یا باید صرف مسایل عمرانی و تمرکز بر اشتغال‌زایی و مسکن و این گونه مسایل شود.

راه برای رفراندم روی کاغذ وجود دارد ولی وقتی تمام قدرت در یک نهاد یا یک فرد متمرکز است بهترین قانون‌ها هم به دموکراسی ختم نمی‌شود.