مجله حقوق ما؛ سروناز رستگار: رفراندوم و بازنگری در قانون اساسی از جمله ابزارهای دموکراتیکی هستند که در نظامهای سیاسی جهت بهروزرسانی اصول حاکم و انطباق با نیازهای جدید جامعه بهکار گرفته میشوند. اما در ساختار حقوقی و سیاسی جمهوری اسلامی ایران، موضوع رفراندوم بهخصوص در مورد تغییر قانون اساسی، همواره با محدودیتها و موانع جدی مواجه بوده است. در این میان، تفسیر و عملکرد نهادهای حاکمیت به نحوی بوده که این ابزار به جای کارآمدی، بیشتر به ابزاری غیرقابل دسترس تبدیل شده است.
سوال اینجاست که آیا اصول و مکانیسمهای پیشبینیشده در قانون اساسی، امکان واقعی بازنگری و رفع انسدادهای موجود را فراهم میکنند یا خود منشأ اصلی بحران محسوب میشوند؟
در گفتوگو با قاسم شعلهسعدی، حقوقدان، بررسی جایگاه حقوقی رفراندوم و بازنگری در قانون اساسی جمهوری اسلامی، عملکرد تاریخی آن و چشمانداز تغییرات اساسی پرداختهایم.
آقای شعله سعدی! رفراندوم در قانون اساسی جمهوری اسلامی چه جایگاهی دارد؟
قانون اساسی در دو مورد راجع به رفراندوم و مراجعه به آرای عمومی صحبت کرده است. یک بار در اصل ۵۹ که رفراندوم منحصرا مربوط است به مسائل مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی که جزو صلاحیت قوه مقننه است و خیلیها فکر میکنند این ماده از اصل ۵۹ برای تغییر قانون اساسی نیز مطرح شده ولی چنین چیزی نیست.
این گفتوگو در شماره ۲۳۶ مجله حقوق ما منتشر شده است
اصل ۵۹ میگوید در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همهپرسی و مراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد. درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد. به طور مثال آیا رابطه با آمریکا برقرار کنیم یا نکنیم یا برنامه اتمی ایران را میتوانیم به همه پرسی بگذاریم. یعنی آنچه در صلاحیت قوه مقننه است به جای اینکه توسط نمایندگان منتخب مردم در مجلس تصمیم گیری شود به طور مستقیم به خود مردم مراجعه کنیم.
اما تغییر قانون اساسی در اصل ۱۷۷ مطرح و شرایطی در آنجا گذاشته شده است که عملا موضوع را تعلیق به محال میکند. اصل ۱۷۷ راجع به بازنگری در قانون اساسی گفته است مقام رهبری باید این کار را شروع کند و مفهومش این است که خود رهبر باید تشخیص دهد تغییر در قانون اساسی ضروری است یا نه. این اصل میگوید مقام رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام طی حکمی به رییس جمهور موارد اصلاح یا تتمیم قانون اساسی را به شورای بازنگری قانون اساسی پیشنهاد میکند. ترکیب این شورا بسیار جالب است: شامل اعضای شورای نگهبان، روسای قوای سهگانه، اعضای ثابت مجمع تشخیص مصلحت نظام، پنج نفر از اعضای مجلس خبرگان رهبری، ده نفر به انتخاب مقام رهبری، سه نفر از هیئت وزیران، سه نفر از قوه قضاییه، ده نفر از نمایندگان مجلس شورای اسلامی و سه نفر از دانشگاهیان.
شورای نگهبان ۱۲ عضو دارد که شش نفر را رهبر مستقیم تعیین میکند و شش نفر هم توسط قوه قضاییه تعیین میشوند که رییس قوه قضاییه خود منصوب رهبری است. در واقع هر ۱۲ عضو شورای نگهبان به طور مستقیم و غیر مستقیم توسط رهبر تعیین میشوند. اعضای ثابت مجمع تشخیص مصلحت نظام را چه کسی تعیین میکند؟ بر اساس اصل ۱۱۲ قانون اساسی اعضای ثابت و متغیر این مجمع را هم مقام رهبری تعیین میکند.
یک مدار بسته بین رهبر و شورای نگهبان و خبرگان برقرار شده است به این معنی که رهبر، شورای نگهبان را تعیین میکند و این شورا صلاحیت کاندیداها و انتخابات مجلس خبرگان را زیر نظر دارد. اینها یک مثلث سه ضلعی را تشکیل میدهند که در راس آن رهبری قرار دارد. ۱۰ نفر از نمایندگان مجلس هم که میدانیم نمایندگانی که توسط شورای نگهبان که رهبر تعیین کرده در عمل منتخب رهبر هستند. رییس قوه قضاییه هم که منتخب رهبر است. بنابراین میتوان گفت همه اعضای شورای بازنگری قانون اساسی را رهبر تعیین میکند.
جالبتر این که آخر اصل ۱۷۷ گفته است محتوای اصول مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی و پایههای ایمانی و اهداف جمهوری اسلامی ایران و جمهوری بودن حکومت و ولایت امر و امامت امت و نیز اداره امور کشور با اتکاء به آراء عمومی و دین و مذهب رسمی ایران تغییرناپذیر است.
به تازگی هم خامنهای گفت رفراندوم یعنی چه و مردم اصلا صلاحیت ندارند در این مورد نظر دهند. یعنی حتی در برابر این اصل صریح قانون اساسی ایستاده است و عملا راهی وجود ندارد برای این که مردم بخواهند به شکل قانونی از شر این سیستم نجات پیدا کنند. فقط میتوانند از طریق یک قیام عمومی و یک خیزش ملی این کار را به نتیجه برسانند.
رفراندوم قانون اساسی در سال ۶۸ با چه دیدگاهی برگزار شد؟
در سال ۶۸ دیگر ده سال از انقلاب گذشته بود و دیده بودند معضلات جدی در نظام وجود دارد. مثلا یک مجلس انقلابی سرکار بود و میخواست یک سری پروژهها و قوانین انقلابی را اجرا و تصویب کند؛ مانند تقسیم اراضی. شورای نگهبان بود که طبق قانون چند مسئولیت برعهده داشت یکی انطباق مصوبات مجلس با موازین شرع و قانون اساسی و همیطور تفسیر قانون اساسی و نظارت بر انتخابات. مصوبات مجلس وقتی به شورای نگهبان میآمد، اعضای آن که نیروهای سنتی و محافظه کار بودند و با این مصوبات سازگاری نداشتند، این قوانین را وتو میکردند و مجلس هم نمیخواست زیربار برود. قانون اساسی در این موارد ساکت بود، بنابراین خمینی یک راه حل من درآوردی ایجاد کرد و گفت وقتی شورای نگهبان ایرادی به مصوبات مجلس بگیرد اگر مجلس با دو سوم آرا و با قید ضرورت آن قانون را تصویب کند شورای نگهبان باید آن را بپذیرد. البته داشتن دو سوم آرا در مجلس هم کار ساده ای نبود. در مرحله بعد خمینی با یک ابتکار غیرقانونی دیگر مجمع تشخیص مصلحت نظام را درست کرد بدون اینکه در قانون اساسی پیش بینی شده باشد. مقرر شد که مصوبات مجلس وقتی مورد اعتراض شورای نگهبان است و مجلس زیر بار نظر شورای نگهبان نمیرود، داوری بین این دو را بدهند به مجمع تشخیص مصلحت نظام. این شورا مقید به این نبود که قانون اساسی یا موازین شرع رعایت شود و به مصلحت میتوانست قوانین را تصویب کند.
جالب این که فقهای شورای نگهبان جزو مجمع تشخیص مصلحت هم بودند و گاهی که قانونی از مجلس به شورای نگهبان میآمد و مغایر شرع یا قانون اساسی تشخیص داده میشد و مجلس بر موضع خود اصرار میکرد و قانون به شورای مجمع تشخیص مصلحت میرسید، همین فقهای شورای نگهبان که قبلا آن را رد کرده بودند آنجا به مصلحت تصویب میکردند.
قانون اساسی چند ایراد دیگر هم داشت از جمله عدم تمرکز بر مسائل مختلف. حالا جنگ تمام شده بود و کشور نیاز به فضای آرام و ملایمتر داشت و ده سال تجربه در سیستم موارد ناکارآمدی آن را مشخصتر کرده بود. خمینی نامهای نوشت به رییس جمهور خامنهای در تاریخ چهارم اردیبهشت سال ۷۸ به این مضمون که جناب حجت الاسلام آقای علی خامنهای (البته هنوز هم حجت الاسلام است) قانون اساسی علیرغم اینکه نقاط قوت بسیار دارد اما به زعم افراد و کارگزاران مورد وثوق نظام نقاط ضعفی دارد که رفع آن ضروری و فوری است.
لذا خمینی یک هیات ۲۰ نفره تعیین کرد از جمله خود خامنهای، هاشمی رفسنجانی، آقای کروبی، مهندس میرحسین موسوی، عبدالله نوری و ... قرار شد مجلس هم ۵ نفر انتخاب را کند و دو ماه فرصت داد و هشت مورد تعیین کرد که مورد بازنگری قرار گیرد. من آن موقع نماینده مجلس بودم و خودم کاندیدا بودم به عنوان یکی از آن پنج نفری که قرار بود مجلس تعیین کند ولی مجلس رای نداد چون من مستقل بودم و آنها به اعضای باند خود رای دادند.
قبل از سرآمدن این دو ماه و قبل از اینکه کار هیات بازنگری تمام شود، خمینی در ۱۴ خرداد مرد، یعنی چهل روز بعد از آن نامه. آن موقع بازنگری قانون اساسی به اتمام نرسیده و به رفراندوم گذاشته نشده بود و هنوز قانون اساسی سال ۵۸ معتبر بود. طبق آن قانون رهبر باید مرجع تقلید بود و خبرگان حق دخالت نداشتند. اگر اکثریت مردم کسی را به عنوان مرجع و رهبر میشناختند و میپذیرفتند او به رهبری میرسید مثل خود آقای خمینی و اگر هیچ فقیهی چنین اکثریتی به دست نمیآورد آن گاه مجلس خبرگان میتوانست ورود کند و فردی که واجد شرایط خاص و مناسب برای رهبری است منحصرا از بین مراجع تقلید تعیین کند و یا شورایی متشکل از سه یا پنج مرجع را به عنوان شورای رهبری انتخاب کند. خامنهای برخلاف این قانون رهبر شد در حالی که حجت الاسلام بود. ضمن اینکه خبرگان ورود نداشتند تا ببیند مردم چه کسی را به عنوان مرجع و رهبر میشناسند و میپذیرند. در نهایت با خیانت هاشمی رفسنجانی و مجلس خبرگان، قانون اساسی را دور زدند و حجت الاسلام خامنهای را رهبر کردند که خودش اقرار داشت فاقد شرایط رهبری است و در آن فیلم که منتشر شد میگوید من لیاقت این مقام را ندارم و باید خون گریست برای جامعه اسلامی که حتی تصور کنند که او رهبر بشود. اتفاقا من در سال ۸۱ طی نامه سرگشادهای خطاب به خامنهای همه این مطالب را مطرح کردم و گفتم شما رهبر غیرقانونی هستید و چرا این مسئولیت را پذیرفتید، کنار بروید. که من را زندان بردند و مورد شکنجه قرار دادند.
آیا این بازنگری، قانون اساسی را بهتر کرد یا بدتر؟
به نظر من بدتر کرد چون بعد از ۱۰ سال اداره کشور و هشت سال جنگ، جامعه نیاز به فضای بازتری داشت ولی قانون اساسی جدید فضا را منقبضتر کرد. به این صورت که در قانون اساسی قبلی فقط ولایت فقیه ذکر شده بود نه ولایت مطلقه فقیه ولی در بازنگری آن را به ولایت مطلقه تبدیل کردند و شرایط احراز رهبری را ساده کردند. قبلا باید مرجع تقلید مذهبی بود که مردم او را به رسمیت بشناسند اما از مردم خلع ید شد و دیگر مردم نمیتوانند دخالت کنند. در بازنگری سال ۶۸ انتخاب رهبر فقط بر عهده خبرگان است و دیگر شرط مرجعیت تقلید وجود ندارد.
در دو اصل قانون اساسی شرایط رهبری ذکر شده است اصل پنجم و اصل صد و نهم. در اصل پنجم میگوید: زمان غیبت حضرت ولی عصر (عجل الله تعالی فرجه)، در جمهوری اسلامی ایران ولایت امر و امامت امت بر عهده فقیه عادل و با تقوی، آگاه به زمان، شجاع، مدیر و مدبر است که طبق اصل یکصد و هفتم عهدهدار آن میگردد. همینجا هفت شرط گذاشته برای رهبر فقاهت، عدالت، تقوا، آگاهی به زمان، شجاعت، مدیریت و تدبیر. در اصل ۱۰۹ هم شرایط و صفات رهبر را ذکر کرده اولین مورد صلاحیت علمی لازم برای افتا در ابواب مختلف فقه است یعنی رهبر باید مرجع تقلید باشد و صلاحیت فتوا دادن داشته باشد آن هم در همه ابواب فقه. دوم عدالت و تقوای لازم برای رهبری امت اسلام نه فقط ملت ایران. سوم بینش صحیح سیاسی و اجتماعی، تدبیر، شجاعت، مدیریت و قدرت کافی برای رهبری.
مثلا بینش صحیح سیاسی و اجتماعی را چه کسی باید تشخیص دهد؟ مجلس خبرگان باید تشخیص دهند. قدرت رهبری هم که میبینید خامنهای الان هیچ قدرتی ندارد. در قانون اساسی قبل از بازنگری به طور نسبی یک تقسیم قدرتی انجام گرفته بود، مثلا در قوه مجریه رییس جمهور و نخست وزیر و سایر وزرا بودند که بعد نخست وزیر را حذف کردند. یا قوه قضاییه یک شورای عالی قضایی داشت که به صورت شورایی اداره میشد که آن را به فرد تبدیل کردند یا شورای رهبری هم پیش بینی شده بود که آن را حذف کردند تا به صورت فردی باشد. یا ابتدا مجلس شورای ملی بود این را هم تحمل نکردند و تبدیل شد به مجلس شورای اسلامی. یعنی این بازنگری وضع را بدتر و منقبضتر و متصلبتر کرد.
این شق القمری بود که بعد از گذشت ده سال تجربه انقلاب انجام شد و الان قانون اساسی ما یک معجون از موارد متضاد در خود دارد. یک جا به حاکمیت مردم اشاره میکند ولی در اصل دوم میگوید جمهوری اسلامی، نظامی است بر پایه ایمان به خدای یکتا (لا اله الا الله) و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر امر او و اشاره دارد به وحی الهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین. یعنی با همین دو بند پرونده دموکراسی و قانون گذاری و حق مردم برای انتخاب بسته میشود و حاکمیت اختصاص به خدا دارد نه مردم. مجلس شورای اسلامی هم قانون گذار به ذات نیست و از این دو بدتر اینکه نه تنها مردم حق اعتراض ندارند بلکه باید تسلیم هم باشند.
اصل ۷۲ هم میگوید مجلس شورای اسلامی نمیتواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و تصمیم در مورد این موضوع بر عهده شورای نگهبان است. اصل ۴ قانون اساسی میگوید کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزایی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی و سیاسی باید بر اساس موازین اسلامی باشند. این اصل بر همه امور قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر برعهده فقهای شورای نگهبان است نه حتی کل اعضای شورای نگهبان. یعنی شش عضو فقیه شورای نگهبان با دوسوم آرا اعضا میتوانند جلسه رسمی تشیل دهند و از این چهار نفر اگر فقط سه نفر بگویند این اصل قانون اساسی خلاف شرع است آن اصل باید حذف شود. آنها خود قانون اساسی را هم میتوانند حذف کنند چه برسد به موارد دیگر. یعنی آنها با اختیارات زیادی که دارند میتوانند مملکت را به این روز بکشانند.
آقای خامنهای بدون پرده پوشی و با صراحت کامل میگوید مردم امکان تحلیل مسایل برای شرکت در همهپرسی را ندارند. فکر میکنید این جمله و این تفکر از کجا میآید؟
این تفکر از اصل ۵۷ قانون اساسی میآید که ولایت مطلقه فقیه را مطرح کرده است و میگوید قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجریه و قوه قضائیه زیر نظر ولایت مطلقه امر و امامت امت هستند.
ما قبل از مشروطه هم در دوران قاجاریه و پیش از آن حکومت مطلقه داشتیم یعنی شاه هر کار دلش میخواسته میکرده و محدودیتی نداشته اما حکومت مطلقه رسمی و قانونی نبوده است. در بازنگری قانون اساسی، اصل حکومت مطلقه قانونی اعلام شد.
روزگاری میرزا یوسف مستشارالدوله صاحب رساله «یک کلمه» گفت مشکلات کشور ایران تنها یک کلمه است و آن فقدان قانون است. من به عنوان کسی که پنجاه سال با قانون و حقوق سروکار دارم ادعا میکنم امروز هم کماکان مشکل اصلی ملت ایران یک کلمه است و آن خود قانون است نه بی قانونی.
مثلا اصل ۱۱۲ قانون اساسی وظایف و اختیاراتی به رهبر داده که عجیب است و شامل تعیین سیاست های کلی نظام جمهوری اسلامی پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، نظارت بر حسن اجرای سیاستهای کلی نظام که خودش تعیین کرده، فرمان همه پرسی، فرماندهی کل نیروهای مسلح، اعلان جنگ و صلح و بسیج نیروها، نصب و عزل و قبول استعفای فقهای شورای نگهبان و عالیترین مقام قضایی، رییس سازمان صدا و سیما، رییس ستاد مشترک و فرمانده کل سپاه پاسداران و فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی، حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه، حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست، امضای حکم ریاست جمهوری پس از انتخاب مردم و عزل رییس جمهور با در نظر گرفتن مصالح کشور پس از حکم دیوان عالی به تخلف وی از وظایف قانونی یا رای مجلس به عدم کفایت، عفو و تخفیف مجازات محکومین است و دهها مورد دیگر هم وجود دارد که در قانون اساسی ذکر نشده ولی او انجام میدهد مثل تعیین ائمه جمعه و صدور حکم حکومتی که در قانون اساسی نداریم. پس میبینیم همه اختیارات را به کسی دادهاند که خودش از بیخ و بن غیرقانونی است.
یا مثلا مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود و شورای نگهبان باید مصوبات مجلس را با موازین شرع و قانون اساسی کنترل کند ولی اخیرا تصویب کردهاند مصوبات مجلس باید به هیات عالی نظارت هم ارسال شود و بررسی کنند آیا این مصوبات منطبق با نظر رهبر است یا نه. اگر مطابق نبود آنها هم میتوانند این مصوبات را وتو کنند و به مجلس برگردانند و مجلس ملزم است قوانین خود را طبق نظر رهبر تغییر دهد. حالا شورای عالی نظارت چیست؟ در قانون اساسی چنین شورایی نداریم. اگر تا به حال مصوبات مجلس باید به شورای نگهبان میرفته که با معیار قانون و موازین شرع منطبق شود الان یک معیار سوم هم اضافه شده و آن انطباق با نظر رهبر است و مجلس حق ندارد بر خلاف نظر رهبر قانونی را تصویب کند. به این صورت دیگر جایی برای مردم و نظرشان باقی نمیماند.
آقای شعله سعدی! با توجه به انسداد سیاسی و اجتماعی و اقتصادی که در جامعه ایران وجود دارد، بازنگری قانون اساسی لازم داریم تا این انسداد برطرف شود. ولی از آن سو یک دور و تسلسل باطل داریم که در قانون اساسی همه چیز به نظر و تشخیص رهبری منوط شده است و رهبری هم قائل به بازنگری نیست. آیا چشم اندازی وجود دارد که آقای خامنهای به بازنگری تن دهد و راه کار منطقی برای حل مشکلات کشور ایجاد شود؟
با شناختی که من از خامنهای دارم او کوتاه نمیآید و تجربه این را ثابت کرده است. حالا فرض کنید معجزهای شود و او بخواهد بازنگری انجام دهد. از مسائل اصلی که موجب این انسداد شده همین موارد قانون اساسی است که اصلا نمیتوان آن را تغییر داد چون میگوید محتوای اصول مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی و پایههای ایمانی و اخلاق جمهوری اسلامی و امامت امت است. اکنون ولایت امر و ابتنای همه چیز بر موازین شرع مشکل اصلی است ولی در قانون اساسی تصریح کرده که این غیرقابل تغییر است بنابراین راه عملی و قانونی برای رفع مشکل وجود ندارد. فقط دست ملت ایران را میبوسد که از طریق یک خیزش عمومی و یک قیام ملی کار را تمام کنند.
مثلا اصل ۱۱۱ قانون اساسی میگوید هرگاه رهبر از انجام وظایف قانونی خود ناتوان شود، یا فاقد یکی از شرایط مذکور در اصول پنجم و یکصد و نهم گردد، یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضی از شرایط بوده است، از مقام خود برکنار خواهد شد. تشخیص این امر به عهده خبرگان مذکور در اصل یکصد و هشتم است. به روشنی هر سه مورد در مورد خامنهای صدق میکند یعنی او نمیتواند وظایف قانونی خود را انجام دهد و البته طنز تلخ اینجاست که مگر میشود یک رهبر غیرقانونی باشد با تقلب و خیانت آمده باشد و بخواهد وظایف قانونی انجام دهد. خودش هم اقرار داشته که فاقد شرایط رهبری بوده و اوضاع نابسامان کشور هم نشان میدهد که او قادر نیست کشور را اداره کند. فرض بر این است که مجلس خبرگان وکلا و امانتداران مردم هستند و آنها باید تشخیص دهند و رهبر را برکنار کنند و اگر برکنار نکرده و در امانت مردم خیانت کنند آنگاه تکلیف چیست؟ آن گاه خودشان منعزل میشوند یعنی الان اعضای خبرگان دیگر وجاهت قانونی ندارند، خود رهبر هم همینطور.