پویان مکاری؛ مجله حقوق ما: مدیریت بحران در ایران همواره با چالشهای جدی روبهرو بوده است؛ از زلزلههای ویرانگر گرفته تا سیل و حتی همهگیری کرونا، ناکارآمدی ساختارها و عدم اجرای قوانین بارها آشکار شده است. هرچند «قانون مدیریت بحران کشور» در سال ۱۳۹۸ تصویب شد، اما انتقادها همچنان بر فقدان مدیریت یکپارچه و اجرایینشدن مقررات متمرکز است.
برای بررسی ابعاد حقوقی و ساختاری مدیریت بحران و ضعفها و موانع موجود در ایران، با معین خزائلی، حقوقدان، به گفتوگو نشستیم.
این گفتوگو در شماره ۲۴۲ مجله حقوق ما منتشر شده است
در قوانین ایران، «بحران» و «مدیریت بحران» چگونه تعریف شدهاند و کدام نهادها مسئولیت اصلی آن را بر عهده دارند؟
تنها قانونی که در این زمینه داریم، قانون مصوب مرداد ۱۳۹۸ است؛ «قانون مدیریت بحران کشور»، که تا پیش از آن قانون دیگری بود به نام «قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران» که پس از تصویب قانون مدیریت بحران، لغو شد. در این قانون بحران در حقیقت وقوع مخاطرهای تعریف شده که به دلیل یک اتفاق طبیعی حادث میشود و اتفاقات اجتماعی، امنیتی و نظامی را شامل نمیشود. پس هر مخاطرهای که ناشی از بحرانهای نظامی و امنیتی باشد اگر منشاء طبیعی نداشته باشد، از زیر مجموعهٔ تعریف بحران در این قانون خارج میشود و در نتیجه وقوع جنگ مشمول این قانون نمیشود.
در فصل دوم مادهٔ پنج قانون مدیریت بحران ارکانی که مسئولیت دارند را تعریف کرده است؛ شورای عالی مدیریت بحران کشور، سازمان مدیریت بحران کشور و ستاد مدیریت بحران کشور. و از رئیس جمهور یا معاون اول او که ریاست این شورای عالی را بر عهده دارند تا وزیر کشور و ۱۶ مقام در قانون اعلام شده که میتوانند عضو این شورا باشند.
جایگاه «ستاد ملی مدیریت بحران» و دیگر نهادهای مشابه در سلسله مراتب قانونی کشور چیست و آیا اختیارات آنها کافی است؟
در مادهٔ ۱۰ قانون مدیریت بحران جایگاه «ستاد ملی مدیریت بحران» به روشنی تعریف شده است. در آن آمده است، این ستاد به منظور تسهیل انسجام، هماهنگی و همافزایی فعالیتهای دستگاهها و نهادهای مشمول قانون مدیریت بحران، ستادهای مدیریت بحران در سطوح ملی، استانی و شهرستانی، تشکیل میشود که ستاد ملی به ریاست وزیر کشور است.
اما اینکه آیا اختیارات آنها کافی است یا نه، باید ببینیم در چه زمینهای صحبت میکنیم. همانطور که گفتیم در قانون، جنگ یا بحرانهای ناشی از کودتا یا انقلاب، مشمول قانون مدیریت بحران نمیشوند و صرفاُ بحرانهای طبیعی مانند سیل و زلزله و بیماریهای گسترده مانند کرونا مشمول آن هستند. پس باید توجه به وضعیت این اتفاقات اختیارات ستاد ملی مدیریت بحران را ارزیابی کرد. مثلا در زمان زلزله و سیل میبینیم ستاد مدیریت بحران فعال میشود و آنچه که در عمل اتفاق میافتد این است که سازمانهای امدادی به ویژه هلال احمر کار خود را جداگانه آغاز میکنند. آنجایی که نیاز به ورود نیروهای نظامی یا انتظامی هست نیز میبینیم که فعالیتها مستقل است، اگرچه که در قانون ستاد کل نیروهای مسلح در ستاد ملی مدیریت بحران نماینده دارد. اما بعضاً ارتش یا سپاه مستقل اقدام میکنند. با توجه به آنچه که در قانون تعریف شده، به نظر میرسد اختیارات کافی است. اما این فقط در قانون نوشته شده است و در عمل اجرا نمیشود.
در بحرانهای گذشته مانند جنگ دوازده روزهٔ ایران و اسرائیل یا زلزله بم، مهمترین نقاط قوت و ضعف مدیریت بحران از نظر شما چه بوده است؟
اساساً دوران جنگ همانطور که گفتم مشمول قانون مدیریت بحران نمیشود. در نتیجه باید آن را از این قانون مجزا بدانیم. اما به عنوان مثال نظام جمهوری اسلامی در زمان جنگ ۱۲ روزه با اسرائیل حتی نتوانست امنیت مقامات ارشد نظامی خود را تأمین کند و تعداد مقامات ارشد کشته شده در این جنگ نشان دهندهٔ آن است. جلسهٔ سران قوا هدف قرار گرفت و به قول خود مقامات، سران قوا شانس آوردند که زنده ماندند. با توجه به این وضعیت آنچه که اتفاق نیفتاد در جریان این جنگ، مدیریت بحران بود. یعنی ما شاهد همهچیز بودیم جز مدیریت بحران. مردم به حال خود رها شده بودند و چیزی که میشد دید دستپاچگی و فقدان هرگونه مدیریت بود.
در مورد زلزله بم نیز آن زمان قانون سابق «سازمان مدیریت بحران» برقرار بود که آنجا هم ضعیف عمل شد و نقاط قوتی به نظرم در آن وجود نداشت. تنها نقطه قوت در آن دوران حضور مردم بود. به طور کلی در جمهوری اسلامی چون هر نهادی به صورت مستقل عمل میکند، ما شاهد چیزی به عنوان مدیریت در مواقع بحرانی نیستیم.
اصلیترین موانع حقوقی و ساختاری که باعث ناکارآمدی مدیریت بحران در ایران میشوند، کداماند؟
من فکر میکنم دو مسئله اصلی وجود دارد. یک آنکه نظام جمهوری اسلامی نمیخواهد بپذیرد که در مواقعی دچار بحران میشود. پس یک سازمان دائمی ندارد که بر روی موضوع بحران کار بکند. کشوری محدودهٔ جغرافیایی آن در مناطق زلزلهخیز است و در آن زیاد شاهد حوادثی مانند سیل هستیم، باید شرایط بهتری در زمینه مدیریت بحران داشته باشد.
دوم ساختار نهادهای حاکمیتی جمهوری اسلامی به خصوص نهادهای امنیتی، نظامی و اطلاعاتی، به دلیل آنکه خواستهاند جلوی اقدام علیه حاکمیت را بگیرند، به قدری مستقل است، که به هیچوجه زیر نظر ستاد خاصی عمل نمیکنند و در نتیجه در جایی که نیاز به کمک این نهادها وجود دارد، آنها به شکل مستقل عمل میکنند.
دیگر نهادها هم همین وضعیت را دارند، به نظرم بروکراسی نادرست و فقدان مدیریت یکپارچه، علمی و کارشناسانه یکی از دلایل اصلی ناکارآمدی مدیریت بحران در ایران است. این مسئله به صرف قانون حل نمیشود، اگرچه که قانون مدیریت بحران مصوب ۱۳۹۸ قانون بدی نیست اما همین قانون هم اجرا نمیشود. ما یکی از بزرگترین مشکلاتمان در ایران عدم اجرای قانون است، مانند قانونی که برای مبارزه با آلودگی هوا یا حمایت از حقوق کودکان، که موجود هستند، اما اجرا نمیشوند.
در شرایط بحران، چه حقوقی برای شهروندان باید تضمین شود و آیا در قوانین ایران مکانیسمی برای شکایت از سوءمدیریت پیشبینی شده است؟
یک سری حقوق اساسی است که در تمام اسناد بینالمللی به عنوان حقوق اساسی شهروندان شناخته شده است و در مواقع حتی بحرانی هم قابل سلب شدن نیستند. مثلاً در میثاق بینالمللی حقوق مدنی و سیاسی، اشاره شده که در شرایط بحرانی حاکمیتها میتوانند برخی محدودیتها مانند رفتوآمد را اعمال کنند. اما برخی از حقوق مانند حق حیات یا حق آزادی و دسترسی به منابع پزشکی و بهداشتی، غیر قابل سلب هستند. به عنوان مثال در شرایط بحرانی حاکمیتها باید تلاش کنند که حق حیات و امنیت شهروندان را تأمین کنند.
مثلاً در دوران جنگ باید بتوان امنیت شهروندان و حق حیات آنها را تضمین کرد و دستکم در زمان حملهٔ هوایی اعلام شود حمله انجام شده و پناهگاهی برای حفاظت از جان شهروندان در نظر گرفته شده باشد، یا شرایطی باشد که امنیت جانی و مالی شهروندان حفظ شود. این در حالی است که در دوران جنگ ۱۲ روزه ما شاهد این مسئله نبودیم. باید به این نکته هم اشاره کنیم که در قوانین ایران مکانیسمهایی برای عدم اجرای وظیفهٔ مأموران دولت وجود دارد و شهروندان میتوانند برای شکایت در این مورد به دیوان عدالت اداری مراجعه کنند.
برای بهبود مدیریت بحران در ایران، چه اصلاحات یا آئیننامههای فوری باید اجرا شود؟
آئیننامههای اجرایی قانون مدیریت بحران عمدتا تصویب شدهاند و برخی از آئیننامههای اجرایی بخشها کامل نیست. در نتیجه آئیننامههایی که باید تصویب شوند، همین بحث آئیننامههای اجرایی قانون مدیریت بحران است. اما همانطور که گفتم ما دچار مشکل عدم اجرای قوانین هستیم در حالی که در مواقعی با تورم قوانین روبرو هستیم.
مدیریت بحران در ایران را چگونه میتوان با استانداردها و تجربههای موفق بینالمللی مقایسه کرد و چه درسهایی میتوان گرفت؟
من فکر میکنم اساساً در مسئله مدیریت با مشکل مواجه هستیم. اینکه نهادها به شدت مستقل هستند، این استقلال به معنی مثبت به معنی استقلال مثلاً استقلال قوهٔ قضائیه از حاکمیت نیست. اما این استقلال به این معنی است که یک نهاد مرکزی برای مدیریت بحران وجود ندارد و نهادها مستقل عمل میکنند و مدیریت واحد و به ویژه مدیریت کارشناسی، علمی و کارکشته نیست. پس قیاس مدیریت بحران در ایران با تجربههای موفق بینالمللی خیلی درست نیست، و ما بیشتر در بحث اجرا دچار مشکل هستیم.